[内容摘要] 从2003年非典事件开始,我国在行政问责方面的研究力度加强,但就目前行政问责制来看,各地区存在不同的问责制度,我国目前还没有统一的问责体制,所以导致在对官员问责的过程中存在
着许多的不规范。本文从行政审判实践认识,行政机关出庭出庭应诉的变迁,探索行政失职责任,主要从我国行政问责制存在的困境入手,探讨解决我国行政问责制困境的出路。
[关键词] 行政问责制;责任;困境;出路
在2003年“非典”事件中,前卫生部长张文康、前北京市长孟学农两名省部级高官,由于隐瞒疫情或防治不利被查处追究责任,这是新中国首次大规模的在事件过程中追究官员的责任,并且行政问责制从这一事件中得到了关注和重视,可以说,“非典”事件推动了我国行政问责制的发展。
但是在“非典”时期,行政问责制并不完善,主要体现就是问责制在当时来说还是比较陌生,而“非典”最重要的作用是把行政问责制引入到了大众的眼球中。在此后的重庆开县井喷事件、北京密云踩踏事件、吉林火灾事件、阜阳劣质奶粉事件等一系列事件中,都有过对一些行政官员进行问责。由于没有统一的问责法律,各地的问责结果也各不相同。与此同时,行政问责制也受到我国大量学者的关注,到目前为止理论界也对此有很多的研究。但是我们应该认识到,目前我国的行政问责制还不完善,必须在实践和理论层面加大研究的力度,早日制定统一完善的《行政问责法》。
一、行政问责制的基本原理
(一)行政问责制的含义
在对行政问责制研究的过程中,许多学者对行政问责制作出了解释。按照学者周亚越的观点,行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的,并要求其承担否定性结果的一种规范[1]。周亚越从行政问责的客体、行政问责的主体、行政问责的范围、行政问责的程序、行政问责的责任体系、行政问责的后果六个方面阐释了她对行政问责制内涵的理解。学者顾亮认为,行政问责制是指公众对政府做出的行政行为进行质疑[2]。学者杨中林也认为,行政问责就是社会公众对公共行政行为进行质疑[2]。这两种观点都把问责的主体限定在社会公众,诚然是狭隘的。事实上,社会公众是问责主体的组成部分,对行政问责制的实施和完善起着重要作用,但是,行政问责制的主体并不这么单一,并且有效地进行行政问责也不能够单单依靠公众的力量。
行政问责与责任密切相关,作为一个有行为能力的成年人应对自己所为行为的不利后果承担责任。笔者认为行政问责制是指行政主体或者行政官员在作出行政行为或者行政不作为的情况下,损害了行政相对人或者政府公信力等方面的利益,问责主体从而有权要求实施这些行为的主体承担不利后果的一种制度。就哪些人或者团体可以成为问责的主体,后文将会进行探讨。
(二)行政问责制的理论基础
责任政府是指政府对公权力的行使应符合人民的意志和利益,政府应直接或间接的对人民负责。责任政府是现代民主政治的核心要求,责任政府最大的特征就是要求政府在行使公权力时要做到权责一致,即“有多大权,负多大责”。而目前存在的现象是“权大责小”,这样一种权责不对等的现象往往导致公权力的滥用,在损害政府形象的同时也侵害了人民的利益。随着法治的发展,责任政府越来越被重视并且呼声越来越高,怎样建设责任政府被提上日程。既然责任政府的属性之一就是权责一致,那么对滥用公权力的行政官员的问责就理应包含在责任政府之中。所以,建设责任政府是行政问责制的理论基础。
二、我国行政问责制的现状及其困境
(一)我国行政问责制的现状
1.行政问责制的立法现状
我国目前没有统一的《行政问责法》,有关问责的法律依据散见于一些法律和中央、地方出台的法规政策中。
《中华人民共和国公务员法》规定了六种对公务员的处分方式:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。但这只是对公务员进行人事管理的法律,对公务员的责任追究只是其中的一部分,并且其追究方式相对单一。
《中华人民共和国安全生产法》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》中规定了在安全生产领域对行政机关及行政人员的问责。但是问责范围仅限于安全生产领域,并且问责结果多为行政责任或是刑事责任。
《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》首次明确规定:领导干部存在严重过失或者不当行为,虽未触犯刑律,也须自行提出引咎辞职;对应当辞职却未提出者,将直接免职。《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》规定了9种领导干部必须引咎辞职的情形,将党政领导干部决策严重失误;用人失察、失误;对配偶、子女、身边工作人员严重违纪违法知情不管的情形纳入必须引咎辞职的情形中。该《办法》明确规定了问责的对象、问责的内容和问责的结果。
《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》规定问责主体是长沙市人民政府,问责对象是现任市领导、市政府各职能部门、市直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县(市)的行政主要负责人,问责内容共有十五种,问责结果分为七种:责令作出书面检查、取消当年评优评先资格、通报批评、诫勉、责令辞职、给予行政处分、法律法规规定的其他方式。
除此之外,《海南省行政首长问责暂行规定》、《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》都对行政问责进行了相关规定。
2.行政问责的制度运行现状
中央以及地方制定的有关行政问责的规定政策,在一定程度上起到了约束行政官员行为、提高行政官员责任意识的作用,但是很多有关行政问责的规定都没有得到很好的落实和达到理想的运行效果。
例如《中国共产党党内监督条例(试行)》的贯彻落实情况不佳以及运行效果不好,主要是因为该条例落实的主动性不强,其配套规章条例的制定缓慢以及监督程序不规范等,进而直接或间接导致其中有关问责的规定没有得到落实,发挥作用。
《中华人民共和国安全生产法》(2014年修订)于2014年12月1日起施行,各省、直辖市以及自治区都展开了《安全生产法》的学习,并要求有关部门在具体实践中务必使该法的贯彻实施得到落实。根据《安全生产法》和《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》对多位负责安全生产领域的行政领导都进行过问责,但其问责结果不透明,复出机制不规范等问题突出。
除此之外,例如《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》都只明确规定了对领导干部进行问责,因其问责对象单一,且对领导干部的问责难度较大等原因,该《办法》的实施效果不佳。
(二)我国行政问责制存在的困境
从上述我国行政问责的立法现状和制度运行现状分析可知,各地行政问责相关法规政策虽然对各地进行行政问责有不可忽视的作用,同时也推动了我国行政问责的发展,但是仍然存在着许多的不足。主要存在以下几个方面的问题:
1. 问责意识淡薄
一是受“官贵民轻”思想的影响,除非一些行政行为或是行政不作为损害了自身的利益,目前公众主动去问责的意识淡薄。同时大多数公众存在着一种“自保”心理,害怕主动去问责后得罪官员,遭到报复。也有的是因为认为某些不恰当的行政行为并未危及自身,损害自己的利益,认为主动去问责是多管闲事,没有认识到“人民是国家的主人”,对不当行政行为和官员不当行为进行问责是自身的一项权力,更是一项义务。
二是我国一直以来“官本位”思想严重,官员自己也缺乏被问责的意识。很多在工作岗位上的官员都抱着一种“不求有功,但求无过”的心态,没有发挥这个岗位应有的作用,这也是现在很多的官员存在的一种“惰性”心理。并且因为没有统一的法律法规规范应该被问责的内容,使得大多数官员都认为只要不出现重大的差池便不会被问责,没有一个确切的标准来衡量和约束自己的行为。
2.现实制度困境
(1)问责主体单一
行政问责主体,即由谁问责,是指在行政问责过程中起组织、协调、领导和决策作用的组织或个人[13]。
在中央及各个地方制定的有关行政问责的法规政策中,问责主体单一,主要是同体问责。上级政府对下级政府、上级领导对下级行政官员以及在执政党系统中党对党员干部的问责。而这样一种问责方式很难对一个行政人员起到束缚的作用,甚至有时候会产生上级领导包庇下级官员的现象,这样就很难体现一个责任政府的形象。同时也由于政府信息公开的程度不高,在同体问责形式下使一个行政人员受到处罚,也很难使公众信服,并且在实践中我国在很多时候对一个官员的问责都演变成为“走形式”,这样也使得政府的公信力大大降低。在近年来的一系列对官员问责的事件中,尤其是2003年“非典”事件以来,更加暴露了同体问责存在的弊端。要完善行政问责制度,首先要完善的就是问责主体,使问责主体多元化。
(2)问责客体不明
问责客体是指问责指向的对象,即向谁问责,问谁的责。通过以上对我国有关问责的立法规定及其运行分析可以看出,各个法律规范对问责对象的规定都较为单一,大多规定的问责对象仅限于行政领导干部,有的将问责对象规定为行政官员,以致在实际操作中出现对领导干部问责难度大,对普通行政官员进行问责没有依据从而使问责不了了之的情形。并且在实践中往往出现对副职领导进行问责而忽视对正职领导的问责,对行政首长问责而忽视对党委领导的问责。导致这种情形的出现主要有两方面的原因:一方面是现有的有关问责的法规政策本身确定的问责客体单一,另一方面是正副职领导之间、党政领导之间的责任划分不明确。
所以,要明确问责客体,最重要的是把每一项责任细化、量化到具体的主体上,切实做到真正的权责一致。
(3)问责内容不明
问责内容是指对行政机关、行政官员的哪些行为、哪些事项可以进行问责。
一是行政问责制在笼统的概念上问责内容是行政主体或者其官员的违法、不合理行政行为以及行政不作为,但在以往发生的问责事件中基本都是在发生严重后果时才对行政主体进行的问责,体现出行政问责的内容仅仅是引发严重后果的行政官员的不法或不当行政行为,即问责内容的单一狭窄。
二是中央以及各地方制定的法规中对问责内容的规定各不相同,根据各地方的实际情况对相关情形进行问责本无可厚非,但是如果出现两地在问责内容上差异太大,对行政官员来说就有失公允。例如在《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》规定中用人失误失察应当引咎辞职,但是在《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》及其他政府法规中并没有这种规定。所以行政官员可能会因为同一行为造成了同样的后果,但却因为任职地域不同而导致被问责结果不同或相差太大,本身就是一种不公平的体现。
(4)问责程序不明
问责程序是一种法律程序,是指行政问责主体对没有履行责任的官员进行问责的过程中所遵循一系列程序,其具体内容应该包括行政问责预备程序、行政问责启动程序、行政问责执行程序、行政问责救济程序[19]。
目前散见于中央和地方政府的法规中大多数没有对问责程序进行规定,所以其启动、运用中操作性不强。而在实践中问责程序通常由“上级领导”的指示开启,没有统一规范的流程可以依照进行,所以问责程序的不健全,导致目前的行政问责制缺乏可操作性。除了没有统一规范的问责流程以外,在问责的各个环节也都缺少正规完善的程序。当程序正义得不到完整地实现,问责的作用也就得不到真正地发挥。
(5)问责结果不明
问责结果是指问责客体被问责后应承担的责任,即应承担什么样的不利后果。在《中国共产党党内监督条例(试行)》以及《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》中对问责结果都有明确的规定,但是其规定的问责结果各不相同。《中国共产党党内监督条例(试行)》规定了责令其纠正错误或给予通报批评、给予批评教育、组织处理或党纪处分、作出书面处理消除影响的责任承担方式。《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》中行政问责的方式为:责令作出书面检查;取消当年评优评先资格;通报批评;诫勉;责令辞职;给予行政处分;法律法规规定的其他方式。笔者认为各地方根据本辖区的情况制定一些符合实际情况的问责方式是值得肯定的,但是如果同一种情况下因在不同地方任职而导致责任承担方式的差异太大,就会导致不公平。
二是公众对行政官员被问以何种责任的情况不清,这是由于政府的信息公开程度不高,并且公众缺乏得知问责情况的渠道。
(6)被问责官员的救济途径欠缺
《中华人民共和国公务员法》中明确规定有被处分公务员如果对处分决定不服可以依法提出复核或申诉,但该法只是一部对公务员进行人事管理的法律,并未涉及到被问责官员的救济途径,并且在中央和地方制定的有关问责的法规政策中都没有涉及到被问责官员的救济途径。
三、解决中国行政问责制困境的对策
尽管目前中央及各地方制定了一系列关于行政问责的法规政策,对某些领域的行政问责提供了法律依据,有章可循,但是这些法规政策涉及范围狭窄、问责主体单一、问责客体不明确、问责结果多样或不明等问题突出,要想从根本上解决行政问责过程中存在的问题,最重要的是要制定一部统一规范合理的《行政问责法》,使各地方行政机关有明确统一的执行规定。且使目前该制度运行中存在的问题和困境得以解决。笔者认为,要解决当下该制度存在的问题,应当从以下几个方面进行完善:
(一)强化问责意识,完善问责文化
一是强化公众主动问责的意识。可以通过宣传教育来增强公众的问责意识,并且为公众进行问责提供专门有效地途径。
二是强化官员的责任意识,加强官员的职业道德建设。对行政官员进行责任意识的培训,使其认识到作为一名行政人员其权有多大责就有多大,提高行政人员的职业道德素质。
(二)实际制度的对策
1.行政问责主体多元化
一是要强化同体问责的作用。现阶段,行政系统内部主要是由上级行政机关对下级行政机关问责、上级领导对下级领导进行问责,在执政党系统内是由党对其党员干部进行问责,这样一种系统内的问责方式透明度不高、容易产生包庇、削弱政府的公信力,应该加强同体问责的公开程度,使公众参与进行监督,强化同体问责的作用。
二是发挥人大、公众、新闻媒体、司法等异体问责主体的作用。人大是我国的最高权力机关,其有权对管理社会事物的各个机关进行监督。但是在实践中,人大并没有发挥其真正地监督功能,应该发挥好《宪法》赋予其的质询权、调查权、罢免权和撤职权,在必要的时候还可以建立专门的问责机构来负责问责事宜。公众是最好的监督者,也是最直接的受益者或受害者,站在公众的角度,能够最直观的感受到行政行为是否合法、是否合理。公众问责意识的淡薄和缺乏公众进行问责的平台是阻碍公众发挥其监督作用的重要原因,宣传教育问责制度,强化公众问责意识,完善公众进行问责的平台能够有效地发挥公众的作用。尤其是在网络快速发展的时代,新闻媒体的监督和问责就显得尤为重要,真正落实新闻媒体的言论自由,使其不受政府或其他一些利益集团的操纵尤为重要,其次也要注重提高新闻媒体者的职业操守,客观地陈述事实。在十八大以来,更加地注重审判权和检察权的独立,把司法机关纳入行政问责的主体范围,能够有效地保证公平公正以及透明。
2.明确政府之间、各部门之间的责任,做到权责相对应,明晰问责的客体
实践中,存在着党政权责不对应、政府间权责不对应、正副职领导间权责不对应和各政府部门间权责划分不明确的情况。行政首长服从党的领导,在决策过程中,真正有决定权的是党委书记或是党委,而真正被追究责任的是行政领导。下级政府要服从上级政府的领导、政府各部门间职责划分不明确都容易导致处罚不公的出现,甚至是无从问责的情况出现,要明晰问责的客体,就要建立完善的制度,明确划分党政之间、上下级政府间、政府各部门间、正副职之间的职权范围和责任范围,做到每一项权利和责任相对应,将责任承担细化、量化到具体主体。
3.扩大问责范围
目前我国的人事制度存在一个很大的弊端就是“能上不能下”,在没有犯很大错误的时候行政人员一般不会被降级或是撤职,从而导致很多官员存在着“无过便是功”的工作态度,要改变这样一种状况,一定要扩大的行政问责的范围,不仅仅是出现了严重的事故才进行问责,包括官员的决策失误、无为、形象较差等都要进行问责,并且把问责从事后问责提前到事中问责、事前问责,加强问责的力度,从“能上不能下”转变到“能上也能下”。
4.确立行政问责程序制度
程序正义是每一项法律制度所不可或缺的要素。因此,行政问责立法应规范行政问责的启动程序,包括由谁启动、什么时候启动、具体的操作过程等。除此之外,还应规范行政问责的问责程序,以明晰问责与被问责主体的各项权利和义务。主要包括:设立各问责机构专门的问责受理机关,受理和统一管理投诉、检举和控告;对问责案件的受理期限、处理期限、复议期限等作出统一明确的规定;借鉴其他法律中的证人制度、回避制度等完善行政问责法律制度。
5.明确问责结果
从2003年非典事件以来,行政问责制在我国有所发发展,例如重庆市、长沙市等都制定了行政问责制暂行办法,但是其中规定的问责结果都不尽相同,各个地区的法律存在太大的差异就意味着不公平,因此,制定行政问责法规范问责结果,然后由各地方政府根据自身的实际情况在不违背上位法的情况下制定变通的规定,将有效地改善目前行政问责中存在的不公平的现象。
针对某些特别重大事故,应加大处罚力度。除了行政问责外,还应该结合刑事责任、经济赔偿,才能真正威慑到行政官员,起到约束行政官员行为的效果。
建立专门的公众监督问责结果实施情况的平台,加大问责情况的透明度,使公众能够参与其中,同时感受到政府的公正与法律的权威。其中,健全被问责行政官员的复出机制,主要包括:明确可以复出的情况、复出的时间限制、复出后的职务和级别、公众等对该行政人员复出的异议审查,注重被问责官员复出的透明化、规范化和程序化,严厉打击现有的“高调问责,低调复出”和虽然被问责,但工资待遇都不变的一些不规范的现象。
6.完善被问责人员的救济途径
现阶段我国对行政人员的问责属于内部的人事处理行为,只能通过复核、申诉或是再申诉制度来救济自己的权利,狭窄的救济渠道显然不能有效地保护被问责任人员合法的权益,要解决好这一问题,可以把行政问责的救济途径扩展到行政复议或者是行政诉讼,尤其应该发挥司法的重要作用,其是维护公平正义的最后一道防线。
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